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KlimakabinettEuros Für Emissionen? So könnte der CO2-Preis aussehen

Würden mit einem CO2-Preis immer unwirtschaftlicher: Kohlekraftwerke.
Würden mit einem CO2-Preis immer unwirtschaftlicher: Kohlekraftwerke. (Foto: Thomas B. auf Pixabay)

Ein CO2-Preis wird allein nicht ausreichen, um unsere Klimaschutzziele zu erreichen – dennoch braucht es ihn. Warum das so ist, was ein Preis auf Kohlendioxid eigentlich genau bedeutet und welche Varianten diskutiert werden, erklären wir hier ausführlich.

17.09.2019 – Zunächst ein paar Hintergründe: Seit der Industrialisierung hat der Mensch erhebliche zusätzliche Mengen an Treibhausgasen in die Atmosphäre emittiert, etwa durch die industrielle Landwirtschaft und die stark angestiegene Zementproduktion – vor allem aber durch die Verbrennung fossiler Energieträger wie Kohle, Öl und Gas.

Diese fossile Energieerzeugung in Kraftwerken, Heizkesseln und Autos setzt CO2 frei, welches zwar nicht das stärkste Treibhausgas ist, aber durch die große Menge an emittierten Molekülen den größten Effekt auf das Weltklima hat. Die Konzentration von CO2 in der Atmosphäre lag über Hundertausende von Jahren zwischen 200 und 280 Teilen pro Millionen (Parts per Million, ppm). Mit der Industrialisierung hat diese Molekülkonzentration ein deutliches Wachstum erfahren und liegt nun bereits über 400 ppm, wobei die Geschwindigkeit der Zunahme in den letzten Jahren und Jahrzehnten immer weiter zugenommen hat, wie das Umweltbundesamt deutlich macht.

Insgesamt liegt die Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre bereits bei rund 500 ppm CO2-Äquivalenten, diese müsste bis Ende des Jahrhunderts auf maximal 450 ppm zurückgeführt werden.

Der durch die Zunahme dieser Gase in unserer Umwelt verstärkte Treibhauseffekt hat jetzt schon zu einer Steigerung der globalen Durchschnittstemperatur um ca. 1 Grad Celsius geführt – gemäß den Zielen des Pariser Klimaübereinkommens soll diese sich aktuell schnell fortsetzende Erwärmung eigentlich auf deutlich unter 2 Grad Celsius begrenzt bleiben und idealerweise maximal 1,5 Grad erreichen. Es wird also deutlich, dass der Ausstoß von Treibhausgasen, insbesondere von CO2, schnell reduziert werden muss.

Einsparungen durch Teuerungen

Die Idee ist nun also, auf die Nutzung bzw. Verbrennung von CO2 einen Aufschlag zu erheben, da Menschen bzw. Unternehmen im Normalfall versuchen, die Nutzung teurer Güter einzuschränken und auf Alternativen umzusteigen – auch wenn diese sehr rationale Betrachtungsweise in der Praxis nicht immer so gelebt wird, wie man etwa an der Begehrtheit von Luxusartikeln sieht.

Im Energiebereich könnte ein solcher Preis aber tatsächlich eine gute Lenkungswirkung entfalten, da mit den Erneuerbaren Energien ausgereifte und kostengünstige Alternativen vorhanden sind, die sich aufgrund der Dominanz der fossilen Energieträger in den bisherigen Marktstrukturen noch nicht überall durchsetzen konnten.

Ein Aufschlag auf diese fossilen Anwendungen, eventuell sogar gekoppelt mit einer parallelen (zusätzlichen) Unterstützung der sauberen Technologien, könnte den Energiemarkt deutlich verändern. Zudem würde ein CO2-Preis auch die Verursachergerechtigkeit erhöhen, da schließlich jene zur Kasse gebeten werden, die für den Ausstoß der Emissionen und damit für die Erhöhung der globalen Temperaturen verantwortlich sind.

Allerdings gibt es hier noch die Frage nach dem Preis

Laut Umweltbundesamt verursacht eine Tonne CO2 aktuell Umwelt- und Klimaschäden in Höhe von ca. 180 Euro – wobei der Preis aufgrund der fortschreitenden Emissionen und der davonrinnenden Zeit zum Gegensteuern auf Dauer immer höher würde. Ein direkter Aufschlag dieser Kosten würde sehr deutliche Preissteigerungen bedeuten, insbesondere auf den Heizkostenabrechnungen der Menschen. In Teilbereichen würde hingegen selbst diese Summe keine wirklichen Veränderungen anzureizen, weil noch keine Alternativtechniken in ausriechendem Maße zur Verfügung stehen – oder weil der Aufschlag aufgrund der schon hohen bestehenden Steuern nur geringfügig auf den Endpreis durchschlagen würde.

Fast alle Vorschläge gehen daher davon aus, dass zunächst ein Preis für Emissionen auf niedrigerem Niveau eingeführt würde, welcher dann sukzessive steigt – und dass es zudem flankierende Maßnahmen geben muss.

Wie organisiert man einen Preis auf etwas, das man weder sehen, anfassen oder schmecken kann?

Dass eine CO2-Bepreisung zur Einsparung von Emissionen hilfreich ist, darin sind sich inzwischen fast alle Akteure aus Wissenschaft, Politik und Wirtschaft einig. Deutlich weniger Gemeinsamkeiten gibt es bei der Art, wie diese organisiert werden soll. Im Fokus stehen hier zwei Modelle:

  • eine CO2-Steuer oder
  • die Bepreisung mittels eines Emissionshandels.

Dabei ist zu erwähnen, dass es für Kraftwerke und einige Industriebereiche bereits seit 2005 einen europaweiten Emissionshandel gibt (Emission Trading System, ETS). Die aktuelle Diskussion in Deutschland zielt daher vor allem auf die Bereiche, die noch nicht von diesem Emissionshandel erfasst wurden, also vor allem Wärme und Verkehr.

Zu dem bestehenden Emissionshandel ist allerdings anzumerken, dass dieser aufgrund übermäßiger und anfangs kostenloser Zuteilung von Zertifikaten an die Emittenten lange überhaupt keine Lenkungswirkung entfaltete, dies änderte sich erst mit einigen 2018 eingeführten Reformen.

Der Emissionshandel

Eine ergänzende CO2-Bepreisung, mit der dann alle Energieverbrauchsbereiche erfasst wären, soll nun aber sektorenübergreifend zu geringeren Emissionen führen. Zunächst wäre da ein ausgeweiteter Emissionshandel zu nennen.

Die Ideallösung hierbei wäre aus Sicht der Befürworter die Integration in den bestehenden ETS, so dass europaweit und über alle Sektoren hinweg für die Nutzung fossiler Energien Zertifikate erworben und gehandelt werden müssten. Selbst die Unterstützer eines Emissionshandels-Modells räumen aber meist ein, dass eine solche umfassende europäische Lösung noch erhebliche Vorbereitungszeit bräuchte – Zeit, die angesichts der sich generell beschleunigenden Klimakatastrophe und insbesondere angesichts der in Deutschland bereits verfehlten Klimaziele nicht zur Verfügung steht.

Oft wird daher mit einer Einzellösung nur innerhalb Deutschlands geworben, wobei auch solch ein einzelstaatliches Emissionshandelssystem in den Bereichen Verkehr und Wärme Neuland und entsprechend aufwändig wäre. Die Denkfabrik Agora Energiewende schätzt, dass die Einführung eines Emissionshandels in den Bereichen Wärme und Verkehr allein in Deutschland und schon im einfachsten Fall mindestens zwei bis drei Jahre dauern würde – auf europäischer Ebene wären es sogar eher fünf, wenn sich überhaupt alle Länder auf ein solches Modell einigen würden.

Allerdings ist diese Variante eine sehr marktnahe Lösung und sie hätte eine die gute Steuerungswirkung, da durch die Begrenzung der Zertifikate fixe Obergrenzen für den Emissionsausstoß eingezogen werden könnten, sofern den die Zertifikatmenge entsprechend knapp gestaltet würde.

Die Alternative: CO2-Steuer

Bei einer CO2-Steuerhätte man den bestimmbaren Maximalausstoß des Zertifikathandels nicht, hier soll allein die Preiswirkung als Steuerungsmechanismus fungieren. Da es in Deutschland allerdings die Besonderheit gibt, dass keine neuen Steuerkategorien geschaffen werden können und die Besteuerung von Emissionen im Grundgesetz nicht vorgesehen ist, könnte man nicht direkt an dem Ausstoß der Treibhausgase ansetzen.

Allerdings könnten die bestehenden Energiesteuern, die an dem Verbrauch etwa von Heizöl, Benzin oder Erdgas ansetzen, mit einem CO2-Aufschlag ergänzt werden und wären so auch verfassungsgemäß, wie der Tagesspiegel aufschlüsselt. Eine solche Ausgestaltung wäre zwar nicht so zielgenau, da es eben unsicher ist, wie die Verbraucher auf welche Preisaufschläge genau reagieren. Dafür könnte eine solche Variante sehr viel schneller eingeführt werden, da „nur“ bestehende Abgaben angepasst werden müssen – Experten halten die Umsetzung in nur drei Monaten für denkbar.

Einzelne Gutachter wie etwa der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, die sogenannten Wirtschaftsweisen, haben auch eine Kopplung beider Modelle vorgeschlagen. So könnte zunächst eine CO2-Steuer den Klimaschutz kurzfristig voranbringen, mittelfristig könnte diese Bepreisung dann in einen deutschlandweiten oder gar europaweiten Emissionshandel überführt werden.

Was geschieht mit den Einnahmen?

Unabhängig vom genauen System: Eine CO2-Bepreisung wäre ein sinnvolles Instrument für mehr Klimaschutz und wird wohl kommen. Das heißt aber auch, dass der aktuell für manche Menschen noch alternativlose Verbrauch fossiler Energieträger, etwa in der Ölheizung zuhause oder im Pkw auf dem Weg zur Arbeit, teurer werden wird. Gerade für sozial schwächere Haushalte kann dies schnell zu einer einschneidenden Belastung werden.

Auf Dauer sollen natürlich alle zu klimafreundlicherem Leben angereizt werden. Manchmal ist etwa der Heizungstausch oder die Anschaffung eines Elektroautos statt Diesel- oder Benzinfahrzeugen allerdings nicht so einfach kurzfristig möglich. Aber die staatlich induzierte Verteuerung fossiler Energieträger heißt ja auch, dass Einnahmen generiert werden, mit denen wiederum soziale Unterstützungen organisiert oder wirtschaftspolitische Maßnahmen wie der Umstieg auf klimafreundlichere Alternativen gefördert werden könnten – wobei klar gesagt werden muss, dass eine CO2-Bepreisungssystem nicht sozialpolitische Maßnahmen ersetzen kann; Energiewende und Klimaschutz sind eben nicht für soziale Härten in Deutschland verantwortlich.

Nicht im Staatshaushalt verschwinden

Dennoch sehen eigentlich alle Konzepte vor, dass die Einnahmen einer solchen CO2-Bepreisung nicht einfach im generellen Staatshaushalt verschwinden, sondern gezielt wieder für die Entlastung der Bürger an anderer Stelle bzw. für Investitionen in die Energiewende genutzt werden.

Viel Zustimmung erfährt dabei die Absenkung der Stromsteuer auf das von der EU vorgegebene Mindestmaß. So würde über eine geringere Stromrechnung ein Teil der Belastungen durch teurere Wärme und Kraftstoffe ausgeglichen. Diese Verbilligung von Strom würde zwar für Elektrizität aus allen Energieträgern gelten, in diesem Bereich ist der Anteil Erneuerbarer Energien jedoch schon am höchsten und hier ist auch die stärkste Entwicklung zu beobachten – Strom ist und wird also, gerade mit Hinblick auf den vereinbarten Kohleausstieg, ein vergleichsweise sauberer Energieträger.

Neben der Entlastungswirkung könnte die Verbilligung von Strom auch dazu führen, dass dieser verstärkt in den anderen Energiesektoren eingesetzt wird, etwa über Wärmepumpen für Heizzwecke oder Elektromobilität im Verkehr. Dieser Effekt könnte sogar verstärkt werden, wenn auch die EEG-Umlage zur Finanzierung des Erneuerbaren-Ausbaus und/oder die Netzentgelte, welche beide bislang noch durch die Stromverbraucher bezahlt werden, aus den Einnahmen dieser CO2-Bepreisung finanziert werden.

Rückerstattung für Bürger

Neben den Entlastungen über den Strompreis sind meist zusätzliche Rückerstattungsinstrumente für die Bürger angedacht – die Palette reicht dabei von Härtefallregelungen für bestimmte Akteure oder Konstellationen über finanzielle Unterstützungen bei der Entscheidung für klimafreundliche Technologien bis hin zu pauschalen Rückerstattungen für jeden Einwohner.

Auch ein zweckgebundener Investitionsfonds, welcher bspw. die Weiterentwicklung relevanter Infrastruktur wie unsere Strom- und Schienennetze oder die Förderung innovativer Klimaschutz-Technologien finanziert, ist in manchen Konzepten angedacht. Und natürlich sind auch Mischformen bei der Verwendung der CO2-Bepreisungseinnahmen denkbar, die eingenommenen Summen könnten also sowohl für eine (pauschale) Bürgerentlastung wie auch für eine zielgerichtete Energiewende-Unterstützung eingesetzt werden.

Grenzen der CO2-Bepreisung

Eine CO2-Bepreisung kann eine effiziente Lösung sein, um Treibhausgas zu verteuern, so die Nutzung fossiler Energieträger unattraktiver zu machen und die Entwicklung bzw. Verbreitung emissionsarmer Technologien zu fördern. Allerdings würde dieser alleine auch nicht ausreichen, um die Erreichung der Klimaziele zu garantieren.

Zum einen gibt es Sektoren wie den Verkehr, wo die heutige Steuerbelastung von Benzin und Diesel bei direkter Umrechnung bereits einem CO2-Preis von ca. 200-300 Euro entspricht – wobei dieser Aufschlag bisher vor allem zur Infrastrukturfinanzierung und nicht aus ökologischen Gründen erhoben wird. Selbst wenn man eine neue CO2-Abgabe auf die bisherigen staatlichen Preisbestandteile aufschlägt, statt diese (teilweise) zu ersetzen, würde pro 10 Euro/Tonne CO2-Preis nur eine Teuerung von ca. 2,5 Cent pro Liter Kraftstoff entstehen.

Bei den angedachten CO2-Preisen im unteren bis mittleren zweistelligen Bereich würde also eine Teuerung von „nur“ rund 10 Cent pro Liter entstehen – diese Varianz liegt im üblichen Schwankungsverhalten und könnte etwa schnell durch billigere Ölpreise an den Weltmärkten (die ggf. sogar durch die geringere Nachfrage durch einen CO2-Preis selbst induziert werden könnte) wirkungslos werden.

Zudem ist im Verkehrsbereich die Preissensitivität gering und die Vermeidungskosten sind besonders hoch, wie Wissenschaftler des Wuppertal-institutes in der „Zeit“ schreiben: Die Menschen nutzen also nun einmal das Auto, dass sie vor der Tür haben, selbst bei steigenden Spritpreisen. Maximal im Falle einer Neuanschaffung, die aber vergleichsweise selten vorkommt, könnte über klimaschonende Alternativen nachgedacht werden.

Der Staat muss auch fördern

Dazu kommt, dass diese klimaschonenden Alternativen auch bereitstehen müssen – was sie im Zweifelsfall nicht tun, wenn der Staat nicht Entwicklung oder Markthochlauf fördert. Als Beispiel aus der Vergangenheit: Wenn der Staat nicht über das EEG Investitionssicherheit für den Bau von Erneuerbare-Energien-Anlagen gegeben hätte, wären diese in der Vergangenheit nie in so großem Umfang zugebaut worden und die bisherige rasante technische Entwicklung hätte nicht stattfinden können.

Zwar müssten diese dann nun umso dringender zugebaut werden, aber die Technik für den massenhaften Ausbau hätte gar nicht zur Verfügung gestanden. Aktuell sieht man die Problemlage etwa beim Ausbau von Ladeinfrastruktur, der sich aktuell ökonomisch kaum lohnt:  Wenn der Staat nicht die Schaffung dieser Lademöglichkeiten förderte, würde niemand Elektroautos kaufen – Verbrenner mit fossilen Kraftstoffen würden dann trotz eines bestehenden und wachsenden CO2-Aufschlags überwiegend weiter genutzt werden.

Beispiel: Power-to-Gas

Und als etwas in die Zukunft gerichtetes Beispiel: Power-to-Gas-Anlagen lohnen sich aktuell noch nicht und werden wahrscheinlich auch im nächsten Jahrzehnt noch kaum gebraucht. Technisch sind diese zwar einsetzbar, ökonomisch aber noch deutlich zu teuer. Die Herausforderung ist, dass ab einem Anteil von ca. 80 Prozent Erneuerbaren Energien im Stromsystem – also idealerweise Anfang der 2030er-Jahre – sehr schnell sehr viele dieser Anlagen benötigt werden, um Überschüsse der fluktuierenden Solar- und Windstromerzeugung sinnvoll zu verwerten bzw. um Reservekraftwerke für Zeiten mit wenig Wind und Sonne zu speisen.

Wenn man diese Technologien also nicht heute schon weiterentwickelt, könnte es dann sehr teuer werden – private Unternehmen werden das aber aufgrund der mangelnden Einsatzmöglichkeiten nur sehr bedingt tun, weshalb staatliche Unterstützung notwendig ist.

Menschen handeln nicht immer rational

Die Beispiele verdeutlichen, dass für viele Transformationsentwicklungen ein CO2-Preis alleine nicht reicht, es braucht flankierende staatliche Rahmensetzungen, etwa über Ordnungsrecht (bspw. Flottengrenzwerte bei Fahrzeugen, Verbot bestimmter besonders ineffizienter Heiztechnologien etc.), Forschungsunterstützung und Demonstrationsprojekte und über langfristige Investitionssicherheiten (bspw. regelmäßige Erhöhung von CO2-Steuern bzw. Einführung und kontinuierliche Anhebung eines Mindestpreises für CO2-Zertifikate).

Eine dritte Beschränkung trifft vor allem die CO2-Besteuerung: Der Mensch ist nämlich keineswegs so rational, wie liberale Markttheorien glauben machen möchten. Keineswegs wird immer die ökonomisch günstigste Variante gewählt, wie an jedem Supermarktregal zu besichtigen ist. Die meisten Kunden greifen hier doch zum Markenprodukt, obwohl die Angebote der Eigenmarke oft genauso gut sind.

Übersetzt auf unseren Energieverbrauch bedeutet das, dass nicht genau vorhergesagt werden kann, ob eine Verteuerung fossiler Energieträger wirklich zu einem geringeren Verbrauch und damit zu einem Sinken der CO2-Emissionen führen wird – es kann gut sein, dass die Menschen trotz des Vorhandenseins sowohl klimapolitisch wie auch ökologisch günstigerer Alternativen zumindest übergangsweise weiterhin zu den gewohnten fossilen Lösungen greifen.

CO2-Bepreisung: Macht Sinn, es braucht aber weitere Maßnahmen

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass eine CO2-Bepreisung ein ganz wichtiges Puzzlestück für die Klimaschutzbemühungen in Deutschland, Europa und auf der Welt ist. Nicht umsonst fordern nun schon länger fast alle Akteure in dem Themenfeld unisono ein solches Instrument. Sinnvoll ausgestaltet kann ein CO2-Preis nicht nur kurzfristig eine neue Dynamik bei der Reduktion von Treibhausgasen befördern, sondern auch langfristig entscheidend zur Erreichung der Klimaziele beitragen.

Allerdings darf eine CO2-Bepreisung auch nicht als Allheilmittel betrachtet werden, eine wirksame Klimaschutzpolitik braucht ergänzende Maßnahmen vor allem im Bereich der Technologieentwicklung. Oder wie Felix Matthes, Forschungskoordinator Energie- und Klimapolitik am Öko-Institut, es ausgedrückt hat: „CO2-Bepreisung ist nicht alles, aber ohne CO2-Bepreisung ist alles nichts“ Sven Kirrmann


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