ETS1-Reform 2026: Zertifikate-Überschuss voraus? Die neuen Pläne für den EU-Emissionshandel

20.07.2026 – Die EU-Kommission will ihr Emissionshandelssystem (ETS1) modernisieren. Die Reformpläne entlasten die Industrie spürbar: Geplant sind zusätzliche Gratis-Zertifikate, eine langsamer sinkende CO₂-Obergrenze und die Anrechnung technologischer CO₂-Entnahmen.

Ursula von der Leyen, Präsidentin der Europäischen Kommission, spricht von einer ‚Anpassung unseres Kohlenstoffmarktes an die sich verändernden globalen Realitäten‘. Experten aus Politik und Zivilgesellschaft sowie Vertreter des Erneuerbaren Sektors sprechen hingegen von einer Abschwächung des Systems.

Die vom ETS erfassten Sektoren umfassen die (fossile) Energiewirtschaft, die energieintensive Industrie – Stahl, Chemie, Zement, Papier und Glas – sowie den Luft- und Seeverkehr, und neuerdings auch die Müllverbrennung. Diese Sektoren sind für rund 40 Prozent der gesamten Treibhausgasemissionen der EU verantwortlich und müssen für jede ausgestoßene Tonne CO₂ ein entsprechendes Zertifikat erwerben.

CO₂-Obergrenze soll langsamer sinken als bisher geplant

Mit der Reform wird der sogenannte lineare Kürzungsfaktor (LRF) reduziert. Der LRF bestimmt, um wie viel Prozent die Obergrenze der erlaubten CO₂-Zertifikate im EU-Emissionshandel jedes Jahr sinkt. Der LRF soll nun für den Zeitraum zwischen 2031 und 2035 auf 3,7 Prozent und für 2036 bis 2040 auf 1,7 Prozent angepasst werden.

Erst vor wenigen Jahren wurde der LRF u.a. im Rahmen des ‚Fit-for-55‘-Pakets der EU deutlich angehoben. Bis 2020 lag er bei 1,74 Prozent, von 2021 bis 2023 dann bei 2,2 Prozent und wurde zuletzt für den Zeitraum von 2024 bis 2027 mit 4,3 Prozent fast verdoppelt. Ursprünglich war eine weitere, leichte Anhebung auf 4,4 Prozent für 2028 bis 2030 geplant.

Durch die kontinuierliche Verknappung wird das Recht auf CO₂-Ausstoß Jahr für Jahr teurer. Für die Industrie steigt so der wirtschaftliche Anreiz, Emissionen zu senken bzw. in klimafreundliche Technologien zu investieren.

„Die frühzeitige Absenkung des LRF führt in den 2030er Jahren zu deutlich mehr Zertifikaten im Markt: Zwischen 2031 und 2040 sind es rund 38 Prozent mehr Zertifikate als nach geltendem Recht“, erklärt Johanna Cludius, Senior Researcher im Bereich Energie & Klimaschutz, Öko-Institut, Berlin. „Gleichzeitig sind bis Mitte der 2030er Jahre weitere erhebliche Emissionsminderungen in der europäischen Energiewirtschaft zu erwarten, die die Nachfrage zusätzlich senken.“ Unter diesen Bedingungen drohe eine strukturelle Überversorgung, die das Preissignal schwäche und damit die Steuerungswirkung des ETS1 als zentrales Klimaschutzinstrument deutlich untergraben könne.

EU öffnet Markt wieder für internationale Zertifikate

Zu dieser befürchteten Schwemme trägt auch eine politische Kehrtwende bei: Nach jahrelangem Stopp sollen ab 2036 bis 2040 erstmals wieder bis zu 2 Prozent an internationalen Emissionsgutschriften zugelassen werden. In den Handelsphasen von 2008 bis 2020 durften Unternehmen in der EU ausländische Klimaschutzzertifikate im Gesamtwert von bis zu 1,6 Milliarden Tonnen CO₂ nutzen, was je nach Anlage rund 11 Prozent ihrer Zuteilung entsprach.

Das großzügige Limit führte zu einer Schwemme an billigen Zertifikaten auf dem europäischen Markt, die den CO₂-Preis drastisch einbrechen ließ. Neben dem Preisverfall bremsen ausländische Zertifikate die heimische Klimawende aus. Geld fließt in Klimaschutzprojekte im Ausland, und eben nicht in den notwendigen technologischen Umbau der Industrie in Europa. Um die Lenkungswirkung des Systems zu sichern, wurde die Nutzung neuer internationaler Gutschriften ab 2021 komplett verboten. Eine Ausnahme bilden Zertifikate aus dem seit 2020 direkt verknüpften Schweizer Emissionshandelssystem.

„Im Cap sind schon 260 Millionen Zertifikate aus internationalen Projekten berücksichtigt“, gibt Cludius zu denken. Die Erfahrung mit solchen Zertifikaten in der Vergangenheit sei im Wesentlichen negativ gewesen – der allergrößte Teil habe keinen oder geringeren Emissionsminderungen entsprochen als behauptet. Auch wenn die Regeln unter dem Paris Agreement dies verhindern sollen, bestünde auch in der Zukunft die Gefahr, dass hinter den Zertifikaten aus internationalen Projekten keine echten Emissionsminderungen stehen.

Automatische Löschung von Zertifikaten wird gestoppt

Die Rückkehr der Auslandszertifikate ist jedoch nicht das einzige Ventil, das die Kommission öffnet. Parallel dazu soll auch der interne Markt-Puffer umgebaut werden: Die automatische Löschung von Zertifikaten in der Marktstabilitätsreserve (MSR) wird gestoppt.

Die MSR nimmt bei einem Überangebot Zertifikate vom Markt und bunkert sie. Bisher wurde alles, was die Grenze von 400 Millionen Zertifikaten im Depot überschritt, automatisch gelöscht, um den Klimaschutzeffekt abzusichern. Künftig sollen diese Überschüsse im System bleiben. Die EU-Kommission will so mehr Puffer für einen Marktausgleich in den kommenden Jahrzehnten bereithalten. Langfristig könnte jedoch auch dieser Schritt das Preissignal verwässern.

„Für die Vereinbarkeit der ETS1-Reform mit den EU-Klimazielen ist nicht nur der Cap entscheidend, sondern die Gesamtmenge tatsächlich verfügbarer Zertifikate“, erklärt Cludius. Maßgeblich sei das Zusammenspiel aus linearem Reduktionsfaktor (LRF), Marktstabilitätsreserve (MSR), Überschüssen aus der vierten Handelsperiode bis 2030 und möglichen zusätzlichen Auktionen etwa aus der Reserve für Neuanlagen (NER). Werden mehrere angebotsausweitende Maßnahmen kombiniert, drohe ein neuer struktureller Überschuss im ETS1.

Mehr Investitionen in grüne Industrie

Den Erleichterungen bei den CO₂-Auflagen steht auf der anderen Seite eine Aufstockung der direkten Finanzhilfen gegenüber. So wird eine neu geschaffene Industrial Decarbonisation Bank mit 100 Milliarden Euro ausgestattet, um die Dekarbonisierung der Industrie in Europa finanziell zu unterstützen.

Die neue Bank baut auf dem ETS-Innovationsfonds auf, doch statt frühe Forschung zu fördern, soll sie großflächig die Skalierung ausgereifter, sauberer Technologien etwa für die europäische Stahl- und Chemieindustrie finanzieren. Der ETS-Innovationsfonds soll weiterhin erste kommerzielle Anwendungen innovativer sauberer Technologien unterstützen.

Die Hälfte der ETS-Einnahmen soll künftig in die Dekarbonisierung fließen

Ziel der neuen Bank ist, einen Teil der CO₂-Zertifikatsabgaben an investitionswillige Unternehmen zurückzuführen. Vor demselben Hintergrund werden die Mitgliedstaaten künftig verpflichtet, die Hälfte ihrer nationalen ETS-Einnahmen in die Dekarbonisierung der ETS-Sektoren zu investieren. Es wird erwartet, dass sich die Einnahmen vor 2030 auf über 100 Milliarden Euro belaufen.

Auch der sogenannte Modernisierungsfonds wird über 2030 hinaus fortgeführt und unterstützt weiter einkommensschwächere Mitgliedstaaten.

Kostenlose Zuteilungen für Unternehmen werden künftig enger an Dekarbonisierungsinvestitionen in Europa gekoppelt – bei Nichteinhaltung von Klimaplänen drohen Kürzungen der Gratis-Zertifikate um bis zu 20 Prozent. Für CBAM-Sektoren wird der Abbau kostenloser Zertifikate im CO₂-Grenzausgleichssystem verlangsamt und die Übergangsfrist für den vollständigen Ausstieg um vier Jahre bis 2038 verlängert.

Zertifikate für negative Emissionen

Der geplante Umbau setzt nicht nur auf finanzielle Anreize, sondern verschiebt auch die physikalischen Grenzen des Systems. Erstmals sollen Technologien zur langfristigen Kohlenstoffentnahme und – speicherung in das System integriert werden. Dafür werden von 2031 bis 2040 250 Millionen zusätzliche Zertifikate ausgegeben. Deren Erlöse fließen direkt in die Finanzierung negativer Emissionen durch Bio-Energy with Carbon Capture and Storage (BioCCS) und Direct Air Carbon Capture and Storage (DACCS).

Müllverbrennung und Luftverkehr: Der ETS1 weitet seinen Radius aus

Während die Industrie somit spürbar entlastet und bezuschusst wird, wird der ETS1 an anderer Stelle räumlich und sektoral ausgedehnt. Die Regelungen für die Luftfahrt werden moderat verschärft: Die EU-Kommission schlägt vor, Flüge zu Flughäfen in einem Umkreis von 5000 Kilometern um das geographische Zentrum der Europäischen Union in den ETS miteinzubeziehen. Verkehrsknotenpunkte in der Türkei und dem Nahen Osten würden so künftig miterfasst, außen vor bleibt Nordamerika.

Am Abbau der kostenlosen Zertifikate für den innereuropäischen Flugverkehr wird festgehalten. Die Zuteilung läuft bis Ende 2026 aus, ab 2027 müssen Fluggesellschaften also für jede Tonne CO₂ zahlen.

Der ETS1 wird zudem um einen Sektor erweitert: Die Emissionen aus der Müllverbrennung werden künftig in den Emissionshandel integriert.

NGOs und Unternehmen kritisieren verwässerte Lenkungswirkung

Die Pläne der EU-Kommission stoßen in Wirtschaft und Zivilgesellschaft auf geteiltes Echo. Während die CO₂-intensive Industrie kurzfristig entlastet wird, kritisieren NGOs wie Germanwatch und etwa der Ökoenergieversorger naturstrom die Verwässerung des ETS1 zu einer Zeit, in der CO2-Preise noch längst nicht die Kosten der ausgestoßenen Emissionen abbilden. Drohende sinkende Zertifikatspreise benachteiligten sowohl den Klimaschutz als auch Unternehmen, die bereits in Maßnahmen zur Emissionsreduktion investiert haben, kommentiert Tim Loppe, Leiter Medien & Politik bei der naturstrom AG.

„Wer Milliarden in klimaneutrale Produktion investiert hat, wird im Regen stehen gelassen – wer taktiert und auf fossile Geschäftsmodelle gesetzt hat, wird belohnt“, kritisiert auch Felix Gill, Referent für klimaneutrale Industrie bei Germanwatch. Europa verpasse so die Chance, neue Zukunftsbranchen im Bereich Green Tech hier zu verankern. Germanwatch und naturstrom fordern EU-Parlament und die Bundesregierung auf, gegenzusteuern.

Hintergrund

Das EU-Emissionshandelssystem wurde 2005 eingeführt und hat seither mehr als 270 Milliarden Euro an Einnahmen generiert. Die Emissionen in den erfassten Sektoren konnten damit laut EU-Kommission im Durchschnitt um 50 Prozent gesenkt werden. Das marktbasierte System erfährt parteiübergreifende Unterstützung und gilt unter Experten als Konsens einer sinnvollen, marktbasierten Klimaschutz- und Dekarbonisierungspolitik. Julia Broich