08.07.2019 – Nichts schmälert die Akzeptanz politischer Instrumente mehr als deren Unwirksamkeit. Die Ökosteuer hat dies verdeutlicht. Was bereits 1999 Lenkungswirkung in Sachen Klimaschutz und Energieeffizienz entfalten sollte, hat doch nur die Rentenkasse gefüllt. Den Fehler will die Bundesregierung nicht noch einmal machen. Doch statt erst einmal die Lenkungswirkung verschiedener Modelle zu vergleichen, legen sich Bundesumweltministerin Svenja Schulze (SPD) und Teile der Union, angeführt von den Hardlinern Dr. Georg Nüßlein, in der Bundestagsfraktion für, ja richtig, Umweltpolitik zuständig, und Dr. Joachim Pfeiffer, dort für Wirtschafts- und Energiepolitik verantwortlich, bereits im Vorfeld fest.
Das Schulze-Modell: Sozial gerecht?
Schulze will mit ihrem Vorschlag fossile Energieträger in den Bereichen Verkehr und Heizen mit einem Preis von 35 Euro je Tonne belegen. Bis 2030 soll dieser auf 180 Euro je Tonne steigen. Die Einnahmen sollen in Form einer „Klimaprämie“ an alle zurückgezahlt werden. Das klingt erst einmal fair und nach einem sozial gerechten Vorschlag, weil einkommensschwache Haushalte stärker profitieren, da sie verhaltensbedingt auf weniger großem CO2-Fuß leben als einkommensstarke. Doch was auf den ersten Blick fair daherkommt, macht die Energiewende nicht unbedingt gerechter:
Vom Millionär bis zum Transfergeldempfänger: Gleiche Klimaprämie für alle?
Man erinnere sich an den Sommer 2005. Damals tourte im Bundestagswahlkampf Merkels Schatten-Finanzminister Paul Kirchhof mit einem Steuerkonzept mit nur einem Steuersatz von 25 Prozent für alle durch das Land. SPD-Kanzler Gerhard Schröder warf dem „Professor aus Heidelberg“ sowie Merkel und der CDU daraufhin vor, sie wollten, dass die Krankenschwester in Zukunft genauso viele Steuern zahle wie der Chefarzt. Jetzt will Frau Schulze anscheinend, dass alle eine Kopf-Pauschale von 80 bis 100 Euro erhalten, egal, ob Krankenschwester oder Chefarzt? Denn beide leben durchschnittlich auf zu großem CO2-Fuß. Während allerdings „die Krankenschwester“ keine Wahl hat, weil sie in einer günstigen Wohnung auf dem Land wohnend mit ihrem fossilen Verbrennungsmotor in die Stadt zur zentralisierten Arbeit pendeln muss, lebt „der Chefarzt“ möglicherweise auf großem CO2-Fuß, weil er es sich leisten kann: mit SUV, Vielfliegerei sowie hohem fossilem Wärmebedarf mit mindestens einem großen Haus.
- Die Lenkungswirkung bleibt so fraglich
Eine Kopf-Pauschale oder „Klimaprämie“ für einkommensstarke Haushalte ist auch deswegen nicht sozial gerecht, weil diese von jenen aufgebracht wird, die keine Wahl haben. Der „Chefarzt“ kann sich jedoch entscheiden, ob er damit eine Spritztour mit seinem SUV oder mit dem Zug unternimmt. Oder nach Mallorca fliegt. Was Anne Will in ihrer Sendung dazu veranlasste zu fragen, was ein CO2-Preis dann überhaupt bringe (Min. 57), wenn mit der „Klimaprämie“ klimaschädliches Verhalten nicht ausgeschlossen werden kann. Eine gute Frage. Denn dann wäre für den Klimaschutz nicht das geringste gewonnen. Dieser Einkommens- oder auch „Reboundeffekt“ schmälert also die Lenkungswirkung massiv. Das führt dazu, dass in einem der Gutachten des BMU von Freitag die Einsparungen des Schulze-Modells auf 19 bis 74 Millionen Tonnen CO2 im Jahr 2030 geschätzt wird. Wobei „Schätzung“ bei einer Differenz von 55 Millionen Tonnen CO2 arg übertrieben ist. Das ist keine kalkulierbare Lenkungswirkung, das ist Roulette spielen. Damit würde der CO2-Preis das gleiche Schicksal erleiden wie die Ökosteuer. Die Akzeptanz des Instrumentes wäre nach wenigen Jahren diskreditiert, die Ziele verfehlt. Wenn die Politik eine „Klimaprämie“ vorschlägt, meint sie damit mehr Akzeptanz beim Wählenden erzielen zu können. Die Wirksamkeit ist ihr dabei egal. Für eine Wiederwahl ist aber die zu erwartende Bilanz tatsächlich eingesparter Emissionen ein zentrales Maß. Und für wirksamen Klimaschutz sowieso. Wer es also ernst meint, verkneift sich billige Wahlkampfmanöver. Die Schüler der Fridays für Future-Bewegung demonstrieren es gerade mit ihrer Forderung nach wirksamen Preisen von 180 Euro je Tonne CO2 ab sofort. Oder wie es der Soziologe Harald Welzer sagt: Kinder sind die neuen Realisten. Erwachsene hängen ihren Illussionen nach.
- Mit Verursachergerechtigkeit hat das Schulze-Modell nur wenig zu tun
Von vornherein ging der Kern des Untersuchungsauftrages sowie das Schulze-Modell leider am Ziel vorbei. Statt auch die größten Verursacher von Treibhausgasemissionen in ein CO2-Preis-Modell mittels eines CO2-Mindestpreises im Emissionshandel einzubeziehen bzw. zu untersuchen, sind Energieerzeugung und Industrie ausgenommen (energiebedingte Emissionen aus dem Flugverkehr). Und das, obwohl hier die größte und am schnellsten zu realisierende Emissionsminderung in Deutschland zu erzielen ist. So entstammt die Hälfte der Emissionen aus den 1870 Anlagen im Emissionshandel erfassten Anlagen, davon 70 Prozent aus den großen Anlagen zur Stromerzeugung. Während hier die Emissionen, wenn auch nicht im erforderlichen Maße, sanken, stagniert die Emissionsreduktion bei den emissionsintensiven Industrieanlagen sogar oder steigt. Anscheinend fürchten die SPD-Ministerin und ihr SPD-Staatssekretär die eigene Partei sowie IG Metall und IG BCE. Ein CO2-Preis-Modell aber, das CO2-Mindestpreis im Emissionshandel und Energiesteuerreform bei Verkehr und Heizen nicht kombiniert, kann auch nicht die notwendige Wirkung erzielen (vgl. unten).
Die Union und die Ausweitung des Emissionshandels: Eine Nebelkerze?
Auch den Teilen der Union, die bislang nicht als Klimaschutz-Vorreiter aufgefallen sind, dämmert, dass sie nach der Europawahl und dem Umfragehoch der Grünen auf dem Feld des Klimaschutzes Strecke gut machen müssen. Erst letzte Woche startete deshalb parteiintern ein Klimaschutzdialog, um im September Zählbares vorlegen zu können. Die Kanzlerin sprach gar in einer Fraktionssitzung von „disruptiven Veränderungen“ in Sachen Klimaschutzpolitik. Die Zeit des „Pillepalle“ sei vorbei. (Vermeintliche) Wirtschaftspolitiker der Union wollen nun mit der reinen Marktlehre und notfalls in einem nationalen Alleingang den Emissionshandel auf Wärme und Verkehr ausweiten. Bei näherer Betrachtung machen sie allerdings den dritten Schritt vor dem ersten und lassen Zweifel daran aufkommen, ob es ihnen wirklich ernst ist, mit dem Klimaschutz:
- Ausweitung des Emissionshandels erst 2030 realistisch
Eine europaweite oder nationale Ausweitung des Emissionshandels auf die Nicht-Emissionshandels-Sektoren Wärme und Verkehr ist keine in der notwendigen kurzen Zeitspanne umsetzbare realistische Option. Diese Meinung wird von der Bundeskanzlerin geteilt (Min. 31). Wesentliche Gründe sind die langen Vorlaufzeiten für die Entscheidungen in der EU. Die zentralen europäischen Vorgaben zum bestehenden Emissionshandel sind gerade erst nach langjährigen Diskussionen reformiert worden. Konkrete Ausgestaltungsvorschläge und Analysen für die Wechselwirkungen bei einer Ausweitung auf die Nicht-Emissionshandels-Sektoren liegen nicht vor. Zahlreiche Detailfragen müssten erst mühsam zwischen den Mitgliedstaaten bzw. zwischen Deutschland und der (sich gerade erst neuformierenden) EU-Kommission geklärt werden. Die Erfahrung lehrt, dass dieser Prozess nicht mal eben in sechs Monaten zu regeln wäre, wie mancher zu glauben meint. Allein die Tatsache, dass es rechtlich unterschiedliche Auffassungen darüber gibt (BMU vs. einer CDU-nahen sogenannten „Mittelstands“-Vereinigung), ob eine Ausweitung überhaupt möglich ist, wird den Prozess verzögern.
Das bedeutet im Übrigen nicht, dass der EU-Emissionshandel nicht bereits heute angegangen und reformiert werden sollte. Die Ausarbeitung konkreter Vorschläge, wie auch die Bestrebungen sie europapolitisch durchzusetzen, können parallel zur Umsetzung nationaler Reformen der Steuern und Umlagen auf Energie mit an CO2-orientierten Steuersätzen erfolgen. Eine Ertüchtigung des ETS auf der Basis eines CO2-Mindestpreises und eine parallele Reform der Steuern und Umlagen auf Energie auf der Basis der energieträgerspezifischen CO2-Emissionen stellen keinen Widerspruch dar. Ein europaweiter Emissionshandel ist wegen dieser Ausgangsbedingungen aber erst für 2030 eine realistische Option.
- Ohne eine Reform des ETS und eine Anpassung des „Cap“ an die Ziele von Paris ist eine ETS-Ausweitung, ob EU-weit oder national, nicht zielführend.
Denn der erste Schritt auf dem Weg zu einem EU-weiten Emissionshandel ist die zulässige Menge an Emissionsberechtigungen („Cap“) an den Pariser Klimaschutzzielen auszurichten, um die Treibhausgas-Reduktion zuverlässig zu erreichen. Auch dürften keine Zertifikate mehr kostenlos ausgeteilt werden und alle in der Marktstabilitätsreserve befindlichen Zertifikate müssten gelöscht werden. Es ist anzuzweifeln, ob die Politik auf europäischer Ebene in der Lage ist, ein solches System bereits zum heutigen Zeitpunkt durchzusetzen. Länder wie Polen, Ungarn und Tschechien stünden dem massiv im Weg. Und auch auf deutscher Ebene sollten erhebliche Zweifel bestehen, dass Teile der Union bereit sind, die Zertifikate für Deutschland an Paris auszurichten.
- Ein nationaler Alleingang mittels Zertifikate führt zu Verzerrungen im Energiemarkt.
Schon wird deshalb die nächste Nebelkerze aus dem Hut gezaubert. Nun soll es ein nationaler Emissionshandel in den Sektoren Verkehr und Heizen richten. Ob auch die Bundeskanzlerin in der Regierungsbefragung vor der Sommerpause einen solchen Alleingang meinte, als sie davon sprach, ein „Extrasystem zu „erfinden“ (Min 31:30), ist unklar. Allerdings würde ein solches System eines nationalen Zertifikathandels beschränkt auf ein Land wie Deutschland und nur in den Bereichen Wärme und Verkehr zu erheblichen Verzerrungen im Energiemarkt führen. Beispiele sind z.B. Fernwärme aus Kohle gegenüber Erdgaseinzelheizungen oder Erdgaseinzelheizungen gegenüber elektrischem Strom für Wärmepumpen aus Kohlekraftwerken. Zertifikate würden in erster Linie von der Mineralölwirtschaft aufgekauft und zulasten von Eigentümern und Mietern im Wärmemarkt gehen. Die Sektorenkopplung würde durch unterschiedliche Preise im Emissionshandel und in Nicht-Emissionshandels-Sektoren und deren mangelnder Verknüpfung be-, wenn nicht gar verhindert. Der schneller auszubauende erneuerbare Strom würde wesentlich schwerer den Weg in die Sektoren Verkehr und Heizen finden. Stattdessen müssten teurere Maßnahmen als notwendig zur CO2-Minderung führen. Das Argument, dass ein mengenbasiertes Instrument besser wirkt als ein Preisinstrument, gilt damit nicht. Um dies zu verhindern wird nun voraussichtlich der als marktliberal geltende wissenschaftliche Beirat des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (nicht zu verwechseln mit dem Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, kurz die „Wirtschaftsweisen“) diese Woche vorschlagen, den nationalen Alleingang eines neuen Emissionshandels für Verkehr und Heizen mit einem Mindest- und einem Höchstpreis zu versehen. Auch Bundeswirtschaftsminister Altmaier (CDU) hält diese Nebelkerze für das geringere Übel und greift damit seiner Partei vor, die gerade erst einen Klimadialog gestartet hat. Mit einem bindenden Höchstpreis würde jedoch das eigentliche Klimaziel nicht erreicht. Zudem kommt gegenüber vorausberechenbaren Steuersätzen die erhebliche Schwierigkeit hinzu, dass volatile CO2-Preise eines Emissionshandels in den Bereichen Verkehr und Heizen Investitionsentscheidungen und damit die Energiewende nicht planbar machen und den sozialen Ausgleich damit verkomplizieren. Denn auch hier sollen ja Härten für einkommensschwache Haushalte und Pendelnde ausgeglichen werden, was die Hardliner der Union im Zusammenhang mit dem Emissionshandel gerne vergessen zu erwähnen.
Mit Kombi-Modell Vorteile vereinen und zügig umsetzen
Statt mit der reinen Lehre Emissionshandel oder unsicheren Lösungen bezüglich der Lenkungswirkung, wie mit dem Schulze-Modell, führt der pragmatischste, schnellste und wirksamste Weg (zunächst) über eine Kombination aus einem CO2-Mindestpreis im Emissionshandel und einer Energiesteuerreform bei Verkehr und Heizen. Eine am CO2-Preis orientierte Reform der Energiesteuern kann durch Anpassung der bestehenden Verbrauchssteuersätze auf fossile Energieträger im bestehenden Energiesteuerrecht umgesetzt werden. Die Einführung einer neuen Steuer ist dazu nicht erforderlich. Auch die Einführung eines CO2-Mindestpreises im ETS kann zügig erfolgen, die aktuellen Vorgaben des ETS erlauben eine rasche nationale Umsetzung, wie das Beispiel Großbritannien von 2013/14 gezeigt hat.
Stärkere Lenkungswirkung und Förderung der Sektorenkopplung
Ein Kombi-Modell mit gleichen Einstiegspreisen für CO2 über alle Sektoren pro Tonne sorgt für eine stärkere Lenkungswirkung. Denn je höher das finanzielle Aufkommen aus einem CO2-Preis ist, umso größer ist die potentielle Lenkungswirkung des Instruments. Auch die Preisanstiegsfahrt kann moderater ausfallen, um abrupte Strukturbrüche in Energieerzeugung und Industrie zu vermeiden oder im Gegensatz zu einem Emissionshandelsmodell einen Aufkauf von Zertifikaten des einen zulasten des anderen Sektors zu verhindern, ohne die Lenkungswirkung aus dem Auge zu verlieren. Das Kombi-Modell verknüpft so die Vorteile eines verursachergerechten CO2-Mindestpreises mit einer Energiesteuerreform, vermeidet jedoch durch sektorübergreifende Preise Verzerrungen im Energiemarkt infolge unterschiedlicher CO2-Preise in den Sektoren.
Mittelverwendung für soziale Gerechtigkeit UND Bürokratieabbau
Bei der Mittelverwendung bietet statt der „Klimaprämie“ prioritär die Gegenfinanzierung von bestehenden Steuern und Umlagen, insbesondere der EEG- und KWKG-Umlage sowie der Stromsteuer und den Energiesteuern auf Brennstoffe (Wärme), eine vergleichbare Entlastung einkommensschwacher Haushalte. Allerdings setzt die Mittelverwendung, neben dem zusätzlichen positiven Effekt der Entlastung mittelständischer Unternehmen, wesentlich früher Anreize für CO2-mindernde Maßnahmen. Denn mit der „Klimaprämie“ im Schulze-Modell bekommt ein Teil der Haushalte anfänglich mehr zurückerstattet als sie zahlen; so haben sie kaum Anreize , bereits frühzeitig in die CO2-Reduktion zu investieren (was gegebenenfalls sogar verfassungswidrig sein könnte. Das dazugehörige Gutachten wurde vom BMU leider nicht veröffentlicht). Zudem ist die Gegenfinanzierung bestehender Steuern und Umlagen anders als die „Klimaprämie“ mit weniger bürokratischem Aufwand verbunden. Im Gegenteil: Sie sorgt erst für den Abbau von Bürokratie durch den Wegfall zahlreicher Ausnahmetatbestände und Meldepflichten, vor allem durch Gegenfinanzierung der EEG-Umlage. Sie schafft damit, neben dem Preissignal, durch den Bürokratieabbau aus Investorensicht die Voraussetzung, verstärkt in Erneuerbare Energien und Energieeffizienz zu investieren. Außer der nachfrageorientierten Ausgestaltung des Instrumentes, die Energiewende sozial gerechter zu machen, rückt mit dem Kombi-Modell die angebotsorientierte Ausgestaltung verstärkt in den Mittelpunkt. Doch erst massive Investitionen der Wirtschaft in CO2-arme und -mindernde Produktion und Produkte werden der Energiewende wirklich Flügel verleihen, da hier die größten Emissionsquellen liegen. Durch Einbezug von privaten Haushalten bis hin zur Industrie werden so Anreize entstehen, in klimafreundliche Technologien zu investieren: Und das würde sich, anders als bei anderen Modellen, über alle Sektoren erstrecken.
Fazit
Eine für den Klimaschutz wirksame Variante wie ein CO2-Mindestpreis im Emissionshandel und eine Energiesteuerreform bei Verkehr und Heizen kombiniert die Vorteile der Modelle wie Sozialverträglichkeit, Technologieoffenheit und Planungssicherheit für Haushalte und Unternehmen, setzt den marktwirtschaftlichen Rahmen und sorgt mit seiner Lenkungswirkung, seinen sozialen Verteilungseffekten sowie Bürokratieabbau für Akzeptanz und einen geeigneten Beitrag zum Erreichen der Klimaziele.
